孔祥智:“长久不变”和土地流转

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  一、怎么可否科学理解“长久不变”的内涵

  我国的农村土地承包期,在政策上经历了1984年“1号文件”所规定的“一般应在15年以上”、1993年中央“11号文件”所规定的“再延长1000年不变”,再到十七届三中全会的“长久不变”。所谓“长久不变”,假如在“1000年不变”的基础上继续延长,包括作为农村基本制度最重要组成次要的家庭承包经营制度长久不变,也应该包括广大农民在第二轮承包很久 承包经营的耕地(包括面积和具体地块)的权利和义务长久不变,所承包的地块不应该再有所调整。

  不可能 “长久不变”是一另另一个多新的提法,执行底下临着全都 现实有哪些的难题。主要有: 1)在1993年现在开始了执行的第二轮承包时,不可能 当时农村税费负担较重,你你這個农民怎么能让放弃了承包耕地,这次要农民对耕地的合法承包和经营权利应该得到保障,怎么能让,有关部门应尽快给予确认并颁发土地承包经营权证书。2)大次要地方自第二轮承包后(有的自第一轮承包后),必须对农户的承包耕地进行调整,出现了“一人耕多人地”和“多人耕一人地”并存的有哪些的难题,有的耕地甚至不可能 无人耕种。3)对土地承包经营权的管理和相关法律的修订有哪些的难题能都不会 重新修订,能都不会 明确“长久不变”的起点和期限、《物权法》所规定的农村土地承包经营权用益物权的具体体现、作为用益物权的农村土地承包经营权的登记管理等有哪些的难题。

  二、十七届三中全会对土地流转的推动

  1984年,中央“1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,能都不会 将土地交给集体统一安排,都不会 都不会 经集体同意,由社员自找对象协商转包”。“转包”第一次出现在中央文件中。1993年,中央“11号文件”提出:“经发包方同意后,在坚持集体集体所有和用途不变的条件下能都不会 在承包期内转让土地使用权”。10002年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条、第42条,明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权能都不会 依法采取转包、出租、互换、转让不可能 你你這個土办法流转”;“承包方之间为发展农业经济,能都不会 自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业企业合作生产”。10003年出台的《农村土地承包法实施条例》和10005年出台的《农村土地承包经营权流转管理土办法》,完全都是相似的规定。尤其是10007年实施的《物权法》第117条,把农村土地承包经营权界定为用益物权,用益物权是物权的并否是,是指非本人“对他人所有的不动产不可能 动产,依法享有占有、使用和收益的权利”。既然是用益物权,承包人当然享有包括流转在内的各项权益,即第128条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等土办法流转”。按照上述政策变迁路径,党的十七届三中全会提出建立健全土地承包经营权流转市场,至此,我国农村土地承包经营权流转的政策体系基本形成。

  既然十七届三中全会有关土地流转的政策是很久 各项政策的延续,并必须实质性的创新,必须,为有哪些十七届三中全会很久 ,农村土地流转的时延大大加快呢?主要有以下几方面的意味:

  第一,广大农民有流转土地的强烈要求。10008年末,全国共有农民工2·25亿人,其中在本乡镇以外就业6个月以上的外出农民工有1·4亿人。[1]48按照你你這個数字推算,我国有1亿多农户,每户大概有1名劳动力在外务工,这就在客观上产生了把土地流转出去的强烈需求。另外,改革开放1000多年来,在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍,你这本人能都不会 种植规模达到一定限度后都不会 获得和外出务工或经商相接近的收入水平,客观上产生了转入土地的强烈需求。

  第二,地方政府的大力推动。全国大概有20个省、直辖市、自治区颁布了省级党委或政府有关推进农村土地承包经营权流转的文件,绝大次要市、县完全都是相应的推进土地流转的举措。你你這個地区还有专门的奖励土办法。到目前为止,以县级土地流转市场(中心)为主体的中介组织基本形成体系。在各地政府的推动下,土地流转的组织化水平不断提高。有组织的土地流转提高了流转的透明度,在一定程度上提高了转出价格。不可能 大次要土地转包仅仅是代耕的性质,转出农户要求的收益很低,有的根本暂且补偿,假如土地不撂荒就行,而在完全透明的土地流转市场上,流转价格一目了然,怎么能让转入的需求也非常强烈,这次要农户当然也要对流转土地的收益有了更高的要求,甚至把承包地交给流转市场来代理。你你這個有流转需求但不可能 市场不健全而收益较低意味必须实现流转的农户也纷纷加入到流转队伍中,从而扩大了土地流转的数量。

  第三,“长久不变”给转出和转入方都吃了一颗“定心丸”。从转出农户看,不可能 “长久不变”,使你这本人感到把土地流转出去暂且会抛妻弃子土地承包经营权,从而提高了流转的积极性和主动性。而在此很久 尽管你你這個地区的政府也在努力推动,但全都 农民仍然有原来那样的疑虑,老会 担心流转很久 ,尤其是通过村集体不可能 乡镇政府主导的流转有不可能 抛妻弃子土地。怎么能让“永久不变”政策面临的三大有哪些的难题正确处理后,更助于固化并明确农民对承包耕地的权利和义务,更助于助于土地流转。对于转入方,“长久不变”稳定了农村基本经营制度,排除了农民担心抛妻弃子土地的心态,流转的期限更长了。全都 流转大户过去每年完全都是和转出方签订流转协议,“永久不变”很久 ,期限变长了,一年一签的有哪些的难题减少了。不可能 “永久不变”,农业产业化龙头企业到农村租赁土地从事现代化农业生产经营的顾虑少了,信心更足了。

  三、当前农村承包经营权流转的现状和指在的有哪些的难题

  从全国范围看,农村土地承包经营权流转已有一定的规模。据农业部统计, 10008年,全国通过各种土办法流转土地面积已达1·06亿亩,占完全家庭承包经营面积的8·7%。[2]从今年的进展情况报告看,到年底通过各种土办法流转的土地面积占总面积的比重不可能 会达到13%左右,这是一另另一个多比较大的数字。从地区上看,主要表现在: 1)南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2 41000万亩,占耕地总面积的18·8%,广东的同期水平为14·4%,华北地区的大次要省市比例都低于5%,西北的甘肃仅为1·4%;①2)经济发达地区土地流转比例较高。相似,上海53·7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转,浙江达到了25·9%,江苏为19·2%; 3)次要农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高,如重庆为19·2%,四川为11·3%,安徽约为8·7%。②

  在各种流转土办法中,“转包”是农村土地承包经营权流转的主要土办法,大次要地区通过“转包”形式流转的农村土地一般占到流转面积的1000%左右。“出租”一般位居第二,多数地区在1000%左右。有的以村为单位成立土地流转企业合作社,以企业合作社为中介对外转包不可能 出租。能都不会 预料,企业合作社将逐渐成为土地流转的重要主体。在当前农村土地流转过程中,也出现了全都 能都不会 进一步思考的有哪些的难题。

  一是转入土地指在着非粮化趋势。在你这本人的调查中,除了安徽、河南等省注重发展种粮大户外,重庆、四川、浙江等省市流转的土地基本上完全都是用于种植经济作物不可能 果树,近郊搞农家乐。你你這個地区也把通过土地流转助于农业实物调整作为一条土办法或经验来看待。按照原来的土地流转趋势,未来的粮食安全将十分忧虑。当然,土地承包经营权的流转,假如符合十七届三中全会《决定》中规定的另另一个多“不得”,即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”,假如符合政策要求的,关键是为了保障国家粮食安全,怎么可否助于规模化经营的土地朝着粮食生产的方向发展。

  二是指在着一定的非农化有哪些的难题。你你這個地区不可能 出台了政策,规定转入一定面积土地的主体,如3 000亩、5 000亩等,就能都不会 把其中的一定比例用于建设“管理用房”,在你这本人的调查中,你你這個比例完全都是3%、5%,高的达到8%。所谓“管理用房”,在你你這個大城市郊区主要用于建设农家乐设施,有的还用于建造会议中心等,实际上是变相的建设用地开发。尤其是用于建设高档饭店或会议中心的土地,流转的主体(主假如企业)退出后,这次要土地将先要复垦为可耕地。

  三是在土地流转过程中,个别地区指在着侵害农民合法权益的行为。农民是流转的主体,然而,从调研情况报告看,个别地区农民的流转主体地位往往受到侵害。你你這個村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名,宣称“土地是集体的”,任意归还、越权流转农户承包地,剥夺农民的知情权和参与权。

  四是怎么可否对待农业产业化龙头企业到农村流转土地从事企业化经营有哪些的难题。龙头企业流转土地,大都采取了“转租倒包”的土办法,从当前看对农民是有利的,但你你這個比较普遍的做法和当前有关政策暂且一致。中共中央10001年发布的第18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出,“为稳定农业、稳定农村,中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,地方假如要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。《决定》也指出,农村土地流转时,“有条件的地方能都不会 发展专业大户、家庭农场、农民专业企业合作社等规模经营主体”。并必须把工商企业纳入鼓励流转范围。这涉及农业现代化道路的理解,即你这本人究竟要以农户经营为基础;还是在大城市郊区和经济较发达地区少许引入非农企业,即大资本进入农业领域,把农民变成雇工?我认为,从保护农民利益的深层看,当然应该是前者而完全都是后者。不可能 ,大资本进入农业领域后,不可能 会带来一系列有哪些的难题,从长期看,会对农业的基础地位造成动摇。

  四、对策建议

  第一,农村土地承包经营权的流转,能都不会 按照十七届三中全会的要求,把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。土地制度是农村土地承包经营权健康流转的前提,也是土地承包经营权流转市场发育的制度基础。要抓好农村土地承包经营权确权、登记、发证工作,为土地流转管理提供科学土办法;要加大土地确权力度,明晰农村土地承包经营产权;加快推进农村土地登记,体现物权法定、登记公示的效能,完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放;依法明确农民的土地权益,明确农户的土地承包经营主体地位,严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。承包土地在承包期内不得调整、归还,被依法征收、占用的,农民有权依法获得相应补偿。

  第二,加强对土地流转的管理和服务。要以实施流转合同制和备案制为重点,全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程,确保流转规范有序;以建立流转服务组织和网络为平台,逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务,优化流转实物环境,不断健全流转市场;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托,不断健全流转纠纷调处机制,确保流转纠纷及时化解。

  第三,建立健全土地流转纠纷正确处理机制。要建立矛盾预防机制。及时正确处理流转矛盾纠纷,纠正和查处违背农民意愿,强迫流转等有哪些的难题。进一步完善土地承包经营权流转纠纷调解机制,加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设,建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷正确处理制度,依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁,维护农民的土地承包经营权正当权益,助于土地健康流转。

  第四,积极探索发展土地股份企业合作社,助于土地承包经营权在农民企业合作的基础上进行流转。土地股份企业合作社助于降低土地承包经营权流转风险、保障农民土地承包经营权权益、进一步推进了农业规模经营和现代农业发展。但对于土地承包经营权入股企业合作社不可能 诱发的有哪些的难题与产生的隐患,还应该引起重视并及早防范,在法规和政策文件中作出规定和说明。

  孔祥智,中国人民大学农业与农村发展学院教授

  [参考文献]

  [1]宋洪远:《当前农村经济走势和2010年对策选择》,农业部农村经济研究中心编:《金融危机下的中国农村

  发展》,北京:中国农业出版社, 10009年。

  [2]陈晓华:《我我觉得加强农村土地承包经营权流转管理和服务》,《农村经营管理》, 10009年1期。

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